B 14 AS 53/13 R

Die Revision des Antragsgegners gegen das Urteil des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 4. September 2013 - L 36 AS 1987/13 NK - wird zurückgewiesen. Der Antragsgegner hat den Antragstellern die notwendigen außergerichtlichen Kosten des Revisionsverfahrens zu erstatten.

Gründe:

I

1

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die vom Senat des Landes Berlin, dem Antragsgegner, erlassene "Verordnung zur Bestimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung nach dem Zweiten und Zwölften Buch Sozialgesetzbuch" (Wohnaufwendungenverordnung - WAV, hier in der Fassung vom 3.4.2012, GVBl 99).

2

Mit dem Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (im Folgenden: RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG) vom 24.3.2011 (BGBl I 453) räumte der (Bundes-)Gesetzgeber den Ländern bei materiell ansonsten im Wesentlichen unveränderter Rechtslage zur Übernahme von Unterkunfts- und Heizkosten die Befugnis ein, die Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung iS von § 22 Abs 1 Satz 1 Zweites Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) zum Gegenstand kommunaler Rechtsetzung zu machen. Demgemäß können die Länder die Kreise und kreisfreien Städte nach § 22a Abs 1 Satz 1 SGB II durch Gesetz ermächtigen oder verpflichten, "durch Satzung zu bestimmen, in welcher Höhe Aufwendungen für Unterkunft und Heizung in ihrem Gebiet angemessen sind". Entsprechendes gilt für die Länder Berlin und Hamburg, die (durch Landesgesetz) bestimmen, "welche Form der Rechtsetzung an die Stelle einer nach Satz 1 vorgesehenen Satzung tritt" (§ 22a Abs 1 Satz 3 SGB II).

3

Gestützt auf eine diese Befugnisse wahrnehmende Rechtsverordnungsermächtigung in § 8 des Gesetzes zur Ausführung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (im Folgenden: AG-SGB II) des Landes Berlin (hier idF des Gesetzes vom 13.7.2011, GVBl 344) ist vom Senat des Landes Berlin am 3.4.2012 mit Wirkung vom 1.5.2012 die im Streit stehende WAV erlassen worden, die auszugsweise wie folgt lautet:

4

"§ 1

Anwendungsbereich

Diese Verordnung regelt, in welcher Höhe im Land Berlin Aufwendungen für Unterkunft und Heizung angemessen im Sinne des § 22 Absatz 1 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch sind. Die Regelungen erfolgen auf der Grundlage der §§ 22a bis 22c des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch.

§ 2

Begriffsbestimmungen

(1) Zu den tatsächlichen Aufwendungen im Sinne des § 22 Absatz 1 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch für Mietwohnungen gehören die Nettokaltmiete, die kalten Betriebskosten gemäß der Betriebskostenverordnung vom 25. November 2003 (BGBl. I S. 2346) in der jeweils geltenden Fassung, die Heizkosten, die Warmwasserbereitungskosten, die nicht aufgrund dezentraler Warmwassererzeugung im Sinne des § 21 Absatz 7 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch entstehen, und sonstige mietvertraglich geschuldete Leistungen (Bruttowarmmiete). Ebenso gehören dazu auch einmalig anfallende Nachzahlungen, die dem Bedarf für Unterkunft und Heizung zuzuordnen sind.

( )

§ 3

Datengrundlagen

(1) Die Bestimmung der angemessenen Wohnfläche gemäß § 22b Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erfolgt auf der Grundlage der anerkannten Wohnraumgröße für Wohnberechtigte im sozialen Wohnungsbau und ergänzend der Wohnungsbauförderungsbestimmungen.

(2) Die Bestimmung der angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft gemäß § 22b Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erfolgt gemäß § 22c Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch auf der Grundlage des jeweils gültigen Berliner Mietspiegels als qualifiziertem Mietspiegel gemäß § 558d BGB und der jeweils mit dem Berliner Mietspiegel veröffentlichten Betriebskostenübersicht.

(3) Die Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung gemäß § 22b Absatz 1 Satz 2 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erfolgt auf der Grundlage des von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellten bundesweiten Heizspiegels in der jeweils geltenden Fassung. Zur Ermittlung der Erhöhung der Richtwerte für Wohnungen mit nicht dezentraler Warmwassererzeugung im Sinne des § 21 Absatz 7 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch werden ebenfalls die Werte des bundesweiten Heizspiegels zu Grunde gelegt.

(4) Die als angemessen anerkannte Wohnfläche und die Höhe der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Unterkunft sind der Tabelle A der Anlage 1 zu dieser Verordnung zu entnehmen. Die Höhe der als angemessen anerkannten Heizkosten sind der Tabelle B der Anlage 1 zu dieser Verordnung zu entnehmen.

§ 4

Gesamtangemessenheitsgrenze

Auf der Grundlage des Konzepts zu dieser Verordnung wird gemäß § 22b Absatz 1 Satz 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch eine Gesamtangemessenheitsgrenze gebildet. Die Richtwerte für angemessene monatliche Bruttowarmmieten und für angemessene monatliche Aufwendungen bei selbst bewohntem Wohneigentum sind der Tabelle A der Anlage 2 zu dieser Verordnung zu entnehmen. Wird der Wohnraum mit anderen als in der Tabelle A der Anlage 2 zu dieser Verordnung genannten Heizenergieträgern beheizt, sind die nach Bedarfsgemeinschaftsgröße und Gebäudefläche höchsten maßgeblichen Richtwerte zu Grunde zu legen. Erfolgt die Warmwassererzeugung nicht dezentral im Sinne des § 21 Absatz 7 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch, ist der Richtwert nach der Tabelle A der Anlage 2 zu dieser Verordnung um den entsprechenden Zuschlag nach der Tabelle B der Anlage 2 zu dieser Verordnung zu erhöhen.

( )

§ 6

Besondere Bedarfe für Unterkunft und Heizung

zur Bestimmung der individuellen Angemessenheit

(1) Sofern die tatsächlichen Aufwendungen der Leistungsberechtigten den Richtwert gemäß § 4 überschreiten, gelten wegen besonderer Bedarfe für Unterkunft und Heizung im Sinne von § 22b Absatz 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch zur individuellen Bestimmung der Angemessenheit abweichend von den Richtwerten nach § 4 die in den Absätzen 2 bis 9 getroffenen Sonderregelungen.

( )"

5

Nach dem mit der WAV als Begründung gemäß § 22b Abs 2 SGB II veröffentlichten Konzept zur Bestimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung (GVBl 2012, 103 ff) wird als Grundlage für die Beurteilung der Angemessenheit von Heizkosten der von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellte bundesweite Heizspiegel herangezogen. Für den jeweils in den Richtwert als Bruttowarmmiete einfließenden Grenzwert werden nach diesem Konzept die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten Heizspiegels zugrunde gelegt.

6

Am 1.8.2013 trat die Erste Verordnung zur Fortschreibung der Wohnaufwendungenverordnung (WAV-Fortschreibungsverordnung 2013) vom 16.7.2013 (GVBl 348) in Kraft, durch die die Anlagen 1 und 2 zur WAV vom 3.4.2012 neu gefasst wurden, diese im Übrigen aber unverändert blieb. Am 1.3.2014 trat die Zweite Verordnung zur Fortschreibung der Wohnaufwendungenverordnung (WAV-Fortschreibungsverordnung 2014) vom 11.2.2014 (GVBl 63) in Kraft, durch die die Tabelle B der Anlage 1 und die Anlage 2 zur WAV vom 3.4.2012 in der durch die WAV-Fortschreibungsverordnung 2013 geänderten Fassung neu gefasst wurden; im Übrigen blieb die WAV unverändert. Jeweils ist in der den Fortschreibungsverordnungen beigegebenen Begründung nach § 22b Abs 2 SGB II ausgeführt, dass das mit der WAV veröffentlichte Konzept zur Bestimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung weiter gilt.

7

Die miteinander verheirateten, im Land Berlin - dem Antragsgegner - lebenden Antragsteller beziehen seit dem 2.5.2011 Arbeitslosengeld II nach dem SGB II. Sie bewohnen seit dem 16.5.2011 - inzwischen zusammen mit ihrer 2012 geborenen, Sozialgeld nach dem SGB II beziehenden Tochter - eine angemietete ca 68 qm große Zwei-Zimmer-Wohnung, die über eine mit Erdgas betriebene Etagenheizung verfügt. Die Warmwasserbereitung erfolgt über einen Gas-Durchlauferhitzer. Für die Wohnung war bis zum 31.12.2012 eine Bruttokaltmiete iHv monatlich 546,08 Euro zu zahlen (Nettokaltmiete 443,69 Euro und Vorauszahlung für kalte Betriebskosten 102,39 Euro). An den Gasversorger waren Abschläge zunächst iHv monatlich 69 Euro und ab August 2012 iHv monatlich 79 Euro zu zahlen, sodass die Bruttowarmmiete zunächst 615,08 Euro und ab August 2012 625,08 Euro im Monat betrug. Nach einer Kostensenkungsaufforderung vom 19.8.2011 anerkannte das für die Antragsteller zuständige Jobcenter ab 1.3.2012 mit Rücksicht auf die bevorstehende Geburt der Tochter einen Gesamtbedarf für Unterkunft und Heizung iHv monatlich 542 Euro, der dem Richtwert für eine angemessene Bruttowarmmiete für einen Drei-Personen-Haushalt nach den Ausführungsvorschriften zur Gewährung von Leistungen gemäß § 22 SGB II und §§ 29 und 34 SGB XII des Landes Berlin vom 10.2.2009 entsprach. Gegen die Bewilligungsentscheidungen für die Zeit ab 1.5.2012 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 30.10.2012 erhoben die Antragsteller Klage vor dem Sozialgericht Berlin, die dort unter dem Aktenzeichen S 169 AS 30680/12 noch anhängig ist. Durch Änderungsbescheid vom 21.5.2013 erhöhte das Jobcenter den anerkannten Gesamtbedarf der Antragsteller (und ab 2.8.2012 ihrer Tochter) für Unterkunft und Heizung für die Zeit vom 1.5.2012 bis 31.10.2012 auf monatlich 579 Euro unter Hinweis auf den "Richtwert Bruttowarm" für eine aus drei Personen bestehende Bedarfsgemeinschaft bei einer Gebäudefläche von 100 bis 250 qm und einer Beheizung mit Erdgas nach der Anlage 2 (zu § 4), Tabelle A (zu § 4 Satz 2 bis 4) der WAV vom 3.4.2012. Mit ihrem bereits am 14.6.2012 gestellten Normenkontrollantrag vor dem Landessozialgericht Berlin-Brandenburg (LSG) begehren die Antragsteller, die WAV für unwirksam zu erklären, weil sie nicht den Voraussetzungen der §§ 22a bis 22c SGB II entspreche.

8

Das LSG hat im vorliegenden Normenkontrollverfahren entschieden, dass die WAV vom 3.4.2012 unwirksam ist und dass diese Feststellung für den Zeitraum vom 1.5.2012 bis 31.7.2013 getroffen wird (Urteil vom 4.9.2013). Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der in vollem Umfang zulässige Normenkontrollantrag sei begründet, weil die formell rechtmäßige WAV eine unzulängliche Regelung einer Gesamtangemessenheitsgrenze auf der Grundlage eines Bruttowarmmietenkonzepts getroffen habe, die zur Unwirksamkeit der WAV führe. Zwar habe sich der Verordnungsgeber für ein Bruttowarmmietenkonzept entscheiden dürfen. Die Bildung der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 Satz 1 iVm § 3 WAV entspreche indes nicht der Ermächtigung, denn sie folge - jedenfalls für die Heizkosten - nicht in ausreichendem Maße den Anforderungen aus § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II an die Bestimmung abstrakt angemessener Bedarfe auf belastbarer Datengrundlage. Wenn aber nur ein Wert (Bedarf für Bruttokaltmiete) dem gebotenen Modus der Herleitung und Ermittlung folge, der andere ergebnisrelevante Wert (Bedarf für Heizung) hingegen nicht, könne die Summe regelmäßig die abstrakt angemessenen Kosten für Unterkunft und Heizung nicht ermächtigungskonform darstellen.

9

Der Verordnungsgeber habe in § 3 Abs 3 WAV für die Heizkosten auf die Werte des bundesweiten Heizspiegels zurückgegriffen, die als Grenzwerte indes die individuelle Prüfung tatsächlich anfallender Heizkosten auslösen, als Unwirtschaftlichkeitsgrenze aber nicht der Bestimmung der abstrakt angemessenen Heizkosten dienen würden. Dies schließe es aus, die Grenzwerte unter Wahrung der § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II zu entnehmenden Grundsätze zur Bestimmung abstrakt angemessener Bedarfe, die allein Gegenstand der Verordnungsermächtigung seien, und im Weiteren dann zur Bildung der Richtwerte (Gesamtangemessenheitsgrenze) heranzuziehen. Eine Gesamtangemessenheitsgrenze, die Austauscheffekte zwischen unangemessen hohen Bedarfen für Unterkunft oder Heizung zulasse, sei nur hinnehmbar, wenn alle Elemente eines zusammengesetzten Bedarfs realitätsnah bestimmt seien. Daran fehle es hier. Die Heranziehung eines Grenzwerts zu hoher Heizkosten zur Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze eröffne regelhaft ein Aufstockungspotenzial für Bruttokaltmieten, die über den abstrakt angemessenen Werten lägen. In diesem Sinne "infiziere" der Verzicht auf die Bildung einer abstrakten Angemessenheitsgrenze für Heizkosten die Angemessenheitsbestimmung für die Bruttokaltmiete und verzerre deren Ergebnisse, sodass die Leistungen, die sich aus der Gesamtbedarfsbestimmung der WAV ergäben, im Einzelfall nicht mehr den nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II maßgebenden Bedarfen entsprächen.

10

Die Auswirkungen dieser dem § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II nicht entsprechenden Bildung der Richtwerte seien nicht zu vernachlässigen und deshalb insgesamt zu beanstanden. Denn der Betrag des Grenzwerts nach dem Heizspiegel, der "in die Bruttokaltmiete fließe", wenn diese "zu hoch" und der Heizkostenbedarf durchschnittlich sei, sei als substanzielle Verschiebung der im Rahmen des schlüssigen Konzepts gewonnenen Angemessenheitswerte zu bewerten, der jede filigrane Überlegung zur Bestimmung der angemessenen Nettokaltmiete und kalten Betriebskosten ad absurdum führe.

11

Dass die Gesamtangemessenheitsgrenze keinen Bestand habe, führe insgesamt zur Unwirksamkeit der WAV in ihrer ursprünglichen Fassung vom 3.4.2012. Dies sei eindeutig für die Regelungen, die auf der Gesamtangemessenheitsgrenze aufbauen oder sie ergänzen würden. Doch auch für die anderen Regelungen lägen die Voraussetzungen einer Abtrennbarkeit nicht vor. Es könne insbesondere nicht festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber zumindest die Bruttokaltmiete so wie geschehen festgelegt haben würde, wenn die Unwirksamkeit der ausgehend von diesen Werten im Weiteren in der WAV bestimmten Gesamtangemessenheitsgrenzen bekannt gewesen sein würde. Zum einen würde der Verordnungsgeber von seinen Gestaltungsmöglichkeiten anders Gebrauch gemacht haben können. Zum anderen sei die Festlegung der Bruttokaltmiete im Rahmen eines schlüssigen Konzepts kein reiner Erkenntnisakt, an dessen Ende nur ein bestimmtes Ergebnis stehen könne, vielmehr könne die zutreffende Beachtung normativer und das Erkenntnisverfahren betreffender Vorgaben zu unterschiedlichen Ergebnissen führen.

12

Mit der vom LSG zugelassenen Revision rügt der Antragsgegner, dass die materiell-rechtlichen Erwägungen des LSG zu den bundesrechtlichen Regelungen der §§ 22a bis 22c SGB II unter Zugrundelegung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II einer Überprüfung nicht standhalten. Die Bestimmung der angemessenen Heizkosten sei auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) erfolgt (Hinweis auf Urteil vom 2.7.2009 - B 14 AS 36/08 R - BSGE 104, 41 = SozR 4-4200 § 22 Nr 23). Auch deren Einbeziehung in die Gesamtangemessenheitsgrenze stehe mit Bundesrecht in Einklang. Denn nach der Rechtsprechung des BSG handele es sich beim Grenzwert des bundesweiten Heizspiegels nicht nur um einen die Unwirtschaftlichkeit indizierenden Grenzwert, sondern um den Wert, bis zu dem die Heizkosten als angemessen gelten sollten, sofern hierzu keine konkreteren regionalen Daten vorlägen. Eine grundsicherungsrechtlich schlüssige Ermittlung eines Durchschnittwerts bei Heizkosten scheide indes aus. Durch die Einbeziehung der so bestimmten Heizkosten in die nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II zulässige Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze (Bruttowarmmiete) könne die existenzsichernde Bedarfsdeckung in allen Einzelfällen erreicht werden. Eine andere Lösung sei für die Bestimmung angemessener Heizkosten gemäß den vom BSG aufgestellten Grundsätzen nicht ersichtlich.

13

Der Antragsgegner beantragt, das Urteil des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 4. September 2013 - L 36 AS 1987/13 NK - aufzuheben und den Normenkontrollantrag der Antragsteller abzulehnen.

14

Die Antragsteller beantragen, die Revision zurückzuweisen.

II

15

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das LSG hat zu Recht entschieden, dass die WAV vom 3.4.2012 unwirksam ist (dazu unten 3. bis 7.). Zu Recht hat das LSG diese Feststellung nur für den Zeitraum vom 1.5.2012 bis 31.7.2013 getroffen (dazu unten 1. und 2.).

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1. Streitgegenstand ist die WAV in der Fassung vom 3.4.2012, die das LSG für die Zeit vom 1.5.2012 bis 31.7.2013 für unwirksam erklärt hat. Beim BSG angefallen ist das Normenkontrollverfahren demnach mit dem Rechtsstand, wie er Gegenstand der Entscheidung des LSG war, also in der vom Senat des Landes Berlin beschlossenen Fassung der WAV vom 3.4.2012 (GVBl 99). Nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens ist dagegen die WAV in der Fassung ihrer am 1.8.2013 in Kraft getretenen Fortschreibung durch die WAV-Fortschreibungsverordnung 2013 vom 16.7.2013 (GVBl 348) mit den Änderungen in den Anlagen 1 und 2 und ihrer am 1.3.2014 in Kraft getretenen Fortschreibung durch die WAV-Fortschreibungsverordnung 2014 vom 11.2.2014 (GVBl 63) mit den Änderungen in den Anlagen 1 und 2.

17

Denn als Norm des Landesrechts obliegen die Feststellung ihres Inhalts und ihre Auslegung, von Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich allein dem LSG (§§ 162, 202 Satz 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) iVm § 560 Zivilprozessordnung). Das LSG hat, ohne dass dies dem Senat Anlass zu Beanstandungen bietet, insoweit ausgeführt, dass durch den Erlass der WAV-Fortschreibungsverordnung 2013 ein zeitlich abgegrenzter Regelungskomplex entstanden sei, der durch die Geltung anderer Mietwerte gekennzeichnet sei, und dass die WAV in ihrer ursprünglichen Fassung partiell am 1.8.2013 außer Kraft getreten sei. Die WAV-Fortschreibungsverordnung 2013 bilde eine Zäsur, durch die für die Zukunft eine inhaltlich abweichende Regelung geschaffen worden sei. Diese Ausführungen des LSG beanspruchen Geltung der Sache nach auch für die WAV-Fortschreibungsverordnung 2014, die im Zeitpunkt der Entscheidung des LSG noch nicht in Kraft getreten war.

18

Aufgrund des Urteils des Senats vom 17.10.2013 (B 14 AS 70/12 R - SozR 4-4200 § 22a Nr 1) gilt die WAV nicht (mehr) für Leistungsempfänger nach dem SGB XII. Durch das Urteil wurden in der Überschrift der WAV die Wörter "und Zwölften" und § 6 Abs 2 Buchst d WAV für unwirksam erklärt. Insoweit ist die WAV nicht mehr Gegenstand des Normenkontrollverfahrens.

19

2. Der Sachentscheidung entgegenstehende prozessuale Hindernisse bestehen nicht. Der statthafte Normenkontrollantrag nach § 55a Abs 1 SGG der Antragsteller, denen unter Hinweis auf die Regelungen der WAV Leistungen für Unterkunft und Heizung nicht in Höhe ihrer tatsächlichen Aufwendungen erbracht worden sind, ist vollen Umfangs zulässig, wie das LSG zutreffend ausgeführt hat.

20

Die Antragsteller sind insbesondere für ihr Begehren, die WAV vom 3.4.2012 für unwirksam zu erklären, antragsbefugt (vgl zu den Anforderungen an die Antragsbefugnis für Normenkontrollanträge nach § 55a SGG näher Urteil des Senats vom 17.10.2013 - B 14 AS 70/12 R - SozR 4-4200 § 22a Nr 1 RdNr 22 bis 24 mwN). Weder ihrer Antragsbefugnis noch ihrem Rechtsschutzbedürfnis steht entgegen, dass ihr vor dem LSG gestellter Normenkontrollantrag allein die WAV in ihrer ursprünglichen Fassung mit den bis zum 31.7.2013 geltenden Anlagen 1 und 2 betraf. Insoweit hat der Senat bereits entschieden (Urteil vom 17.10.2013 - B 14 AS 70/12 R, aaO, RdNr 25 mwN), dass zum einen die Fortschreibung der Angemessenheitsgrenzen der Aufwendungen für Unterkunft und Heizung den Bestand der übrigen Regelungen der WAV ohnehin unberührt lässt und zum anderen die durch die Neufassung verdrängten Werte nicht förmlich aufgehoben sind und deshalb für den Zeitraum seit Inkrafttreten der WAV ab 1.5.2012 bis zum 31.7.2013 weiterhin gelten. Solange Rechtsvorschriften solche Wirkungen zu äußern vermögen, können sie Gegenstand einer Normenkontrolle sein.

21

3. Die WAV ist zwar nach bundesrechtlichen wie nach landesrechtlichen Maßstäben formell rechtmäßig. Das LSG hat die formelle Rechtmäßigkeit nach landesrechtlichen Maßstäben geprüft und bejaht, ohne dass dies dem Senat Anlass zu Beanstandungen bietet.

22

Die WAV ist indes materiell rechtswidrig und vom LSG zu Recht für unwirksam erklärt worden. Denn die Anforderungen an die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II, die nach Bundesrecht wie bei der Konkretisierung von § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II durch die Verwaltung eine realitätsgerechte Erfassung der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung erfordern (dazu unter 4.) und die für die Bestimmung der angemessenen Heizkosten nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II ebenso gelten (dazu unter 5.), werden nicht erfüllt (dazu unter 6.). Die Verfehlung dieser höherrangigen bundesrechtlichen Anforderungen betrifft die WAV in ihrem Kern. Sie ist deshalb insgesamt unwirksam; eine nur teilweise Unwirksamkeit kommt nicht in Betracht (dazu unter 7.).

23

4. Die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II erfordert die realitätsgerechte Erfassung der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II) in gleicher Weise, wie es der Verwaltung bei der Konkretisierung der abstrakt angemessenen Bedarfe nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegeben ist (vgl zu den Anforderungen an die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II näher Urteil des Senats vom 17.10.2013 - B 14 AS 70/12 R, aaO, RdNr 27 bis 33 mwN).

24

a) Mit den durch das RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG eingeführten §§ 22a bis 22c SGB II hat der Gesetzgeber die Grundlage dafür geschaffen, die abstrakt angemessenen Bedarfe für Unterkunft und Heizung anstatt durch die ansonsten dazu berufene Verwaltung auch im Wege untergesetzlicher Normsetzung bestimmen zu können. Eine entsprechende landesrechtliche Ermächtigung vorausgesetzt, können demgemäß seither alle der abstrakten Angemessenheit der Bedarfe für Unterkunft und Heizung zuzurechnenden Bestimmungen durch untergesetzliche Normen iS von § 22a Abs 1 SGB II getroffen werden. Inhaltlich getroffen werden müssen mindestens Bestimmungen darüber, (1.) welche Wohnfläche entsprechend der Struktur des örtlichen Wohnungsmarktes als angemessen anerkannt wird und (2.) in welcher Höhe Aufwendungen für die Unterkunft als angemessen anerkannt werden (§ 22b Abs 1 Satz 1 SGB II). Abgebildet werden sollen hierdurch die Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt (§ 22a Abs 3 Satz 1 SGB II) und zwar nach Möglichkeit unter Berücksichtigung insbesondere von Mietspiegeln, qualifizierten Mietspiegeln und Mietdatenbanken und/oder von geeigneten eigenen statistischen Datenerhebungen und -auswertungen der Normgeber oder Erhebungen Dritter (§ 22c Abs 1 Satz 1 Nr 1 und 2 SGB II).

25

b) Bezugspunkt der damit eröffneten untergesetzlichen Normsetzungsbefugnis ist die durch das RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG inhaltlich unverändert gebliebene Regelung des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II (vgl BT-Drucks 17/3404 S 98 f; zu Einzelheiten vgl Krauß in Hauck/Noftz, SGB II, K § 22 RdNr 5, Stand: X/2012), wonach Bedarfe für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt werden, soweit diese angemessen sind.

26

c) Gegenstand auch der untergesetzlichen Normgebung nach § 22a Abs 1 SGB II ist damit die Konkretisierung des durch § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegebenen Begriffs der "Angemessenheit" der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II). Dieser Begriff unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff uneingeschränkter richterlicher Kontrolle (stRspr, zuletzt BSG Urteil vom 10.9.2013 - B 4 AS 77/12 R - SozR 4-4200 § 22 Nr 70 RdNr 19 f). Zu seiner Ausfüllung ist jedenfalls der abstrakt als angemessen anzuerkennende Mietpreis unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten konkret zu ermitteln (so genannte Referenzmiete; stRspr, zuletzt BSG Urteil vom 10.9.2013 - B 4 AS 77/12 R, aaO, RdNr 44). Erforderlich dazu sind im Einzelnen überprüfbare Erhebungen und Auswertungen, die eine hinreichende Gewähr dafür bieten, dass sie die aktuellen Verhältnisse des örtlichen Wohnungsmarktes wiedergeben (so genanntes schlüssiges Konzept, grundlegend BSG Urteil vom 22.9.2009 - B 4 AS 18/09 R - BSGE 104, 192 = SozR 4-4200 § 22 Nr 30, RdNr 18 ff; zuletzt BSG Urteil vom 10.9.2013 - B 4 AS 77/12 R, aaO, RdNr 44). Unzureichend zur Erfassung der sozialen Wirklichkeit sind hingegen Schätzungen pauschaler Werte "ins Blaue hinein" ohne gesicherte empirische Grundlage; das würde den Anforderungen zur Ermittlung des verfassungsrechtlich garantierten Existenzminimums nicht gerecht (zur Regelleistung nach § 20 SGB II aF vgl BVerfG Urteil vom 9.2.2010 - 1 BvL 1/09 ua - BVerfGE 125, 175, 237 = SozR 4-4200 § 20 Nr 12 RdNr 171). Das verbietet sich bei der Bestimmung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung gleichermaßen wie bei der Bestimmung der Regelbedarfe (vgl BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R - SozR 4-4200 § 22 Nr 69 RdNr 21).

27

d) Diese Maßgaben gelten für die untergesetzliche Normsetzung nach §§ 22a bis 22c SGB II nicht anders. Schon der Gesetzeswortlaut bietet keinen Anhalt dafür, dass den Normgebern insoweit andere und von den Gerichten nur in reduziertem Maß gerichtlich zu kontrollierende Spielräume zustehen könnten als der Verwaltung. Im Gegenteil sind die Vorgaben zum Vergleichsmaßstab (§ 22a Abs 3 Satz 1 SGB II), zu den Norminhalten (§ 22b Abs 1 SGB II), zur Datengrundlage (§ 22c Abs 1 SGB II) und den Begründungsanforderungen (§ 22b Abs 2 Satz 1 und 2 SGB II) im Einzelnen in so enger Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II gefasst, dass unterschiedliche Konkretisierungsaufträge und/oder Entscheidungsspielräume im Verhältnis zwischen untergesetzlicher Normsetzung einerseits und verwaltungsmäßigem Vollzug andererseits durch den Gesetzeswortlaut nicht zu belegen sind (ebenso Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146). Soweit demgegenüber nach den Gesetzesmaterialien die Zielvorgabe des § 22a Abs 3 Satz 1 SGB II nur als ein für die objektive Rechtmäßigkeit der Normsetzung unbeachtlicher Programmsatz anzusehen sein soll (vgl BT-Drucks 17/3404 S 100; dem folgend auch Piepenstock in jurisPK-SGB II, 3. Aufl 2012, § 22a RdNr 36), hat dies jedenfalls im Normtext selbst keinen hinreichenden Niederschlag gefunden (gegen diese Qualifizierung auch Berlit in Münder, LPK-SGB II, 5. Aufl 2013, § 22a RdNr 26; Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 3. Aufl 2013, §§ 22a-22c SGB II RdNr 9; Luik in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 22a RdNr 11, 24). Das lässt sich auch nicht darauf stützen, dass der untergesetzlichen Normsetzung durch § 22a Abs 3 Satz 2 SGB II die Berücksichtigung von Folgewirkungen aufgegeben ist, die sich uU als Maßstab der Angemessenheitsbestimmung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II nicht notwendig alle wiederfinden. Denn dies trägt jedenfalls nicht den Schluss, dass die nach § 22a Abs 3 Satz 1 SGB II für die Normsetzung maßgeblichen Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt durch wertende Entscheidung der Normgeber ersetzt werden könnten. Dagegen spricht auch, dass in § 22b Abs 1 Satz 4 SGB II den untergesetzlichen Normgebern die Unterteilung ihrer Gebiete ermöglicht wird, "um die Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt realitätsgerecht abzubilden", und dadurch die Maßgeblichkeit dieser Verhältnisse für die Normsetzung erneut betont wird, ohne Abweichungen zuzulassen.

28

Die Normsetzungsermächtigung der untergesetzlichen Normgeber durch § 22a Abs 1 SGB II eröffnet solche Spielräume gleichfalls nicht (so aber wohl Groth in Groth/Luik/Siebel-Huffmann, Das neue Grundsicherungsrecht, 1. Aufl 2011, RdNr 367: "Ausübung normativen Ermessens"; skeptisch zum Bestehen eines normativen Gestaltungsspielraums dagegen Axer, SGb 2013, 669, 671; ablehnend Wettlaufer, VSSR 2013, 221, 250). In der Wahrnehmung dieser Ermächtigung konkretisieren die Normgeber in gleicher Weise wie die Verwaltung die die Unterkunft als Teil des physischen Existenzminimums umfassende verfassungsrechtliche Garantie des menschenwürdigen Existenzminimums aus Art 1 Abs 1 iVm Art 20 Abs 1 Grundgesetz ((GG), vgl BVerfG Urteil vom 9.2.2010 - 1 BvL 1/09 ua - BVerfGE 125, 175, 223 = SozR 4-4200 § 20 Nr 12 RdNr 131 mwN) und haben deshalb die dafür maßgebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten. Nach der Kompetenzordnung des GG sind demgemäß die Wertentscheidungen über die Leistungshöhe mit Blick auf den Entwicklungsstand des Gemeinwesens und die bestehenden Lebensbedingungen allein dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten (vgl BVerfG, aaO, S 222 ff bzw RdNr 133 ff). Soweit dazu von Verfassungs wegen die soziale Wirklichkeit zu erfassen ist, unterliegt schon er strikten Anforderungen (vgl BVerfG, aaO, S 224 ff bzw RdNr 138 ff). Um so weniger können von diesen Anforderungen die freigestellt werden, von denen die gesetzgeberischen Vorgaben administrativ umzusetzen sind. Das können auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II nicht für sich beanspruchen. Sie sind zwar in besonderer Weise mit den Verhältnissen vor Ort vertraut und können deshalb bessere Kenntnis von den Gegebenheiten auf dem örtlichen Wohnungsmarkt haben als dies aus der Bundesperspektive möglich wäre (vgl BT-Drucks 17/3404 S 100). Zu eigenen wertenden Entscheidungen sachlich-politischer Art über den zur Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu deckenden Bedarf für Unterkunft und Heizung reicht indes ihre demokratische Legitimation nicht. Wertsetzungen solcher Art sind ausschließlich dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten (vgl BVerfG, aaO, S 224 ff bzw RdNr 138 ff).

29

In keinem geringeren Maß als es der Verwaltung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegeben ist, haben demgemäß auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II die soziale Wirklichkeit im Hinblick auf den Bedarf für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II) zeit- und realitätsgerecht zu erfassen und dazu auf Verfahren zurückzugreifen, die zu dessen Bemessung im Grundsatz tauglich sind (ebenso Berlit in Münder, aaO, § 22a RdNr 6 ff; Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146; Luik in Eicher, aaO, § 22a RdNr 9 ff, § 22b RdNr 2).

30

5. Diese aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abzuleitenden Verfahrensanforderungen an die Konkretisierung abstrakt angemessener Bedarfe durch untergesetzliche Normsetzung gelten uneingeschränkt für die Bestimmung der angemessenen Heizkosten nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II und die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II.

31

a) Nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II kann durch den untergesetzlichen Normgeber - neben den Mindestbestimmungen des § 22b Abs 1 Satz 1 SGB II - auch die Höhe des als angemessen anerkannten Verbrauchswertes oder der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung bestimmt werden. Bei einer solchen Bestimmung kann nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II sowohl eine Quadratmeterhöchstmiete als auch eine Gesamtangemessenheitsgrenze unter Berücksichtigung der in § 22b Abs 1 Satz 1 und 2 SGB II genannten Werte gebildet werden.

32

Ob sich ein angemessener Bedarf für Heizung in Normen nach § 22a Abs 1 SGB II und damit notwendigerweise abstrakt fassen lässt, ist in der Rechtsprechung des BSG und auch in der Literatur zumindest derzeit aus praktischen Gründen skeptisch bis ablehnend beurteilt worden (vgl zuletzt BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 21; Berlit in Münder, aaO, § 22b RdNr 14: "Problem der bedarfsgerechten Abgeltung des Heizungsbedarfs"; Luik in Eicher, aaO, § 22b RdNr 5: nur, "wenn hierfür valide Daten vorliegen"). Wegen ihrer Abhängigkeit vom individuellen Verbrauch, von der Wohnungsbeschaffenheit sowie den Witterungsverhältnissen hielt auch der Gesetzgeber die Heizkosten für dynamischer als die Unterkunftskosten und daher schwerer schematisch zu erfassen; deshalb sieht § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II die Festlegung von Angemessenheitswerten für die Heizung nur optional ("kann") vor (BT-Drucks 17/3404 S 101).

33

Werden aber Regelungen iS von § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II und hieran anknüpfend im Rahmen eines Bruttowarmmietenkonzepts nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II getroffen, müssen sie auf hinreichend realitätsgerechte und nachvollziehbare Erhebungen zum abstrakt angemessenen Bedarf für Heizung im maßgeblichen Vergleichsraum gestützt sein (vgl auch die "Arbeitshilfe zur Bestimmung der angemessenen Aufwendungen der Unterkunft im Rahmen kommunaler Satzungen", hrsg vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2013, S 25 f, 28, 38 f, 48 f: Bestimmung abstrakter Angemessenheitsgrenzen für die Heizkosten möglichst auf Basis lokaler Daten aus dem Geltungsbereich der Satzung).

34

b) Die auch für Heizkosten vorgesehene Prüfung ihrer Angemessenheit hat nach Wortlaut und Systematik des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II, wie der Senat bereits im Einzelnen dargelegt hat (stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 17), grundsätzlich getrennt von der Prüfung der Angemessenheit der Unterkunftskosten zu erfolgen. Dieser Trennung entspricht die Regelung des § 22b Abs 1 Satz 1 und 2 SGB II, die für eine untergesetzliche Normsetzung Bestimmungen zur angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft als Mindestinhalt vorschreibt (Satz 1 Nr 2), nicht aber für die Höhe der angemessenen Aufwendungen für die Heizung (Satz 2).

35

Auch der Anspruch auf Leistungen für Heizung als Teil der Gesamtleistung besteht grundsätzlich in Höhe der konkret-individuell geltend gemachten Aufwendungen, soweit sie angemessen sind (stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 19). Eine Bestimmung der Angemessenheit von Aufwendungen für die Heizung begegnet indes praktischen Schwierigkeiten: Ein abstrakt angemessener Heizkostenpreis pro Quadratmeter für eine "einfache" Wohnung (gestaffelt nach abstrakt angemessenen Wohnungsgrößen) im unteren Segment des konkreten Wohnungsmarktes, dh für alle entsprechenden Wohnungen im maßgeblichen örtlichen Vergleichsraum, müsste auf der Grundlage differenzierter Daten ausgehend von einem als angemessen anzusehenden Heizverhalten des Einzelnen noch klimatische Bedingungen, wechselnde Energiepreise, die "typischen" Energieträger, vor allem aber den im entsprechenden Mietsegment "typischen" Gebäudestandard und den technischen Stand einer als "typisch" anzusehenden Heizungsanlage erfassen. Der Rückgriff auf einen weniger ausdifferenzierten Wert als Quadratmeterhöchstgrenze würde eine unzulässige Pauschalierung von Heizkosten bedeuten (stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 21).

36

Da gleichwohl auch hinsichtlich der Aufwendungen für Heizung unangemessen hohe Kosten vom Träger der Grundsicherung nicht gezahlt werden müssen, eine abstrakte Festlegung aus den genannten Gründen aber schwierig ist, hat im Rahmen des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II eine Prüfung der Heizkosten auf ihre Angemessenheit hin orientiert an den Verhältnissen des Einzelfalles zu erfolgen. Dabei ist regelmäßig dann von unangemessen hohen Heizkosten auszugehen, wenn bestimmte Grenzwerte überschritten werden, die der Senat den von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellten "Kommunalen Heizspiegeln" bzw dem "Bundesweiten Heizspiegel" entnimmt (stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 22). An der Heranziehung eines solchen Grenzwertes ist aus Gründen der Praktikabilität festzuhalten, solange der jeweils örtlich zuständige Träger der Grundsicherung keine im dargestellten Sinne differenzierte Datenermittlung für den konkreten Vergleichsraum durchgeführt hat, die zuverlässige Schlüsse auf einen Wert für grundsicherungsrechtlich angemessene Heizkosten in seinem Zuständigkeitsbereich zulässt (BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 22).

37

Die aus den dargestellten praktischen Schwierigkeiten abgeleitete Notwendigkeit, den Grenzwert des Heizspiegels im Einzelfall heranzuziehen, erhellt, dass die Werte des bundesweiten (oder kommunalen) Heizspiegels etwas anderes als die Bestimmung abstrakt angemessener Heizkosten sind. Der Grenzwert markiert nicht angemessene Heizkosten, sondern gibt einen Hinweis darauf, dass im Einzelfall von unangemessenen Heizkosten auszugehen ist; das Überschreiten des Grenzwertes kann lediglich als Indiz für die fehlende Angemessenheit angesehen werden. Eine Absenkung der zu zahlenden Heizkosten kann auch bei Überschreiten des Grenzwertes nur aufgrund einer Angemessenheitsprüfung im Einzelfall erfolgen und die in Folge dieser Einzelfallprüfung zu zahlenden Heizkosten ergeben sich ohnehin nicht aus dem Heizspiegel. Die Werte des Heizspiegels geben nicht das tatsächliche Preisniveau auf dem Wohnungsmarkt wieder und sind deshalb nicht im Sinne eines abstrakt angemessenen Quadratmeterhöchstwerts für Heizkosten zu verstehen (BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 23, 25, 32).

38

Der Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II hat demnach, bezieht er auch die Aufwendungen für die Heizung nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II in seine Regelungen ein, eine Datenermittlung zur Bestimmung eines differenzierten abstrakt angemessenen Wertes der Heizkosten im in Bezug zu nehmenden Wohnsegment durchzuführen (vgl bereits BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 33).

39

c) Diese Anforderungen an die Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II schlagen auf die Anforderungen an die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze iS des § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II durch. Für die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze bedarf es nicht nur der realitätsgerechten Bestimmung, in welcher Höhe Aufwendungen für die Unterkunft als abstrakt angemessen anerkannt werden, sondern auch der realitätsgerechten Bestimmung der als abstrakt angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung (ebenso Berlit in Münder, aaO, § 22b RdNr 25 f). Nur beides zusammen kann eine rechtmäßige normative Bestimmung der Gesamtangemessenheitsgrenze im Rahmen eines Bruttowarmmietenkonzepts leisten, innerhalb dessen abweichend von der zu § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II ergangenen Rechtsprechung die Aufwendungen für Unterkunft und Heizung nicht getrennt, sondern ohne Rücksicht auf ihre jeweilige Angemessenheit bis zur einheitlich bestimmten Obergrenze als angemessen anzuerkennen sind (vgl BT-Drucks 17/3404 S 101).

40

Dass die beschriebenen praktischen Schwierigkeiten einer auf einer hinreichend differenzierten, methodisch akzeptablen Datengrundlage beruhenden Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung auch auf die Möglichkeit der Bildung einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze durchschlagen, hat der Senat zuletzt in seinem Urteil vom 12.6.2013 deutlich gemacht (B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 21). Schon zuvor hat der Senat in seinem Urteil vom 2.7.2009 (B 14 AS 36/08 R - BSGE 104, 41 = SozR 4-4200 § 22 Nr 23, RdNr 19), auf das sich der Antragsgegner bezieht, für die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze das Erfordernis der Festlegung eines verlässlich ermittelten abstrakt angemessenen Heizkostenpreises pro Quadratmeter für eine "einfache" Wohnung im unteren Segment des Wohnungsmarktes formuliert. Hieran ist festzuhalten.

41

Der Gesetzgeber hat in Kenntnis dieser Rechtsprechung durch § 22b Abs 1 Satz 2 und 3 SGB II zum Ausdruck gebracht, die Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung und die Bildung einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze durch untergesetzliche Normen für möglich zu halten. Die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze für Unterkunfts- und Heizkosten ist nach dem Gesetz zulässig und für ihre Umsetzung durch untergesetzliche Normgeber sind durch die Rechtsprechung keine unerfüllbaren Anforderungen zu formulieren. Doch da der Gesetzgeber des RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG zugleich an § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II festgehalten hat (vgl BT-Drucks 17/3404 S 98 f), bewirkt die Ermächtigung, § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II durch untergesetzliche Normen zu konkretisieren, keine Lockerung der Verfahrensanforderungen, die aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums für die Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit in § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II folgen. Aus diesen Anforderungen ergibt sich, dass dem Grenzwert aus einem bundesweiten (oder kommunalen) Heizkostenspiegel nicht die Funktion eines Quadratmeterhöchstwerts für angemessene Aufwendungen für Heizung im Sinne des SGB II zukommt (BSG Urteil vom 12.6.2013 - B 14 AS 60/12 R, aaO, Leitsatz 1). Er scheidet daher auch als in die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze einfließender Wert aus (vgl zu diesem Grundproblem der Ermittlung einer Gesamtangemessenheitsgrenze bereits die Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge e.V. zur Ausführung einer Satzungsermächtigung bei den Kosten der Unterkunft und Heizung im SGB II und XII, NDV 2011, 349, 351).

42

6. Diesen Maßstäben wird die WAV mit ihren Regelungen zur angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Heizung und zur Gesamtangemessenheitsgrenze nicht gerecht.

43

a) Mit der WAV ist nach ihrer Überschrift und ihrem § 1 Satz 1 von der untergesetzlichen Normsetzungsermächtigung in der Weise Gebrauch gemacht worden, dass in ihr nicht nur die nach § 22b Abs 1 Satz 1 Nr 2 SGB II erforderlichen Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft getroffen sind, sondern auch die durch § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II ermöglichten Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung Aufnahme in die Verordnung gefunden haben. Zur Regelung auch der angemessenen Aufwendungen für Heizung war der Antragsgegner bundesrechtlich nicht verpflichtet. Da er sich aber für die Aufnahme auch von Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung entschieden hat, müssen diese den beschriebenen Anforderungen entsprechen, die an die Bestimmung abstrakt angemessener Bedarfe für Unterkunft und Heizung auf belastbarer Datengrundlage zu stellen sind.

44

Diesen Anforderungen werden die Bestimmungen der WAV zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung nicht gerecht, weil sie nicht auf einer hinreichend differenzierten Datengrundlage beruhen. Nach § 3 Abs 3 Satz 1 WAV erfolgt die Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung gemäß § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II auf der Grundlage des von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellten bundesweiten Heizspiegels in der jeweils geltenden Fassung. Ausweislich der Begründung zur WAV gemäß § 22b Abs 2 SGB II (GVBl 2012, 103 ff) werden als Grundlage für die Beurteilung der Angemessenheit von Heizkosten die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten Heizspiegels von 2011 zugrunde gelegt.

45

Der Rückgriff auf diesen bundesweiten Grenzwert ist indes etwas anderes als die Ermittlung eines abstrakt angemessenen Bedarfs auf der Grundlage erhobener oder ausgewerteter lokaler Daten. In der Begründung zur WAV ist zwar zutreffend ausgeführt, dass der Grenzwert unangemessenes Heizen indiziert. Unzutreffend ist aber der dort formulierte und statt für eine Einzelfallprüfung für eine normative Bestimmung gezogene Schluss, die Angemessenheit der Heizkosten sei solange zu bejahen, wie diese unter dem Grenzwert lägen. Dies entspricht entgegen den Ausführungen in der Begründung zur WAV - wie unter 5. dargestellt - nicht höchstrichterlicher Rechtsprechung. Denn während die Rechtsprechung des BSG zur Heranziehung des sich aus dem Heizspiegel ergebenden Grenzwerts die konkret-individuelle Angemessenheitsprüfung der Heizkosten zum Gegenstand hat, ist Gegenstand der WAV die abstrakt-generelle Bestimmung angemessener Heizkosten für das Land Berlin. Die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten Heizspiegels repräsentieren aber nicht die Höhe der abstrakt angemessenen Aufwendungen für Heizung im Land Berlin. Sie sind als Datengrundlage für die normative Bestimmung der Höhe der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung auf der Ermächtigungsgrundlage des § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II von vornherein ungeeignet. Ob anderes bei einer Berücksichtigung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung abweichend von § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II durch eine monatliche Pauschale gelten könnte, bedarf hier keiner Entscheidung; der Antragsgegner hat von der Ermächtigung zur Pauschalierung in § 22a Abs 2 SGB II keinen Gebrauch gemacht.

46

Damit stellt die WAV für die Bestimmung angemessener Aufwendungen für Heizung auf einen bundesweiten Wert ab, der unangemessen hohe Heizkosten im Einzelfall indiziert und deshalb rechtswidrig zu hoch ist, um als Grundlage für die abstrakte Angemessenheitsbestimmung im maßgeblichen örtlichen Vergleichsraum dienen zu können, für die allein das Bundesrecht die Länder und Kommunen in § 22a Abs 1 iVm § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II zur untergesetzlichen Normsetzung ermächtigt. Durch die so genannte Satzungslösung in § 22a Abs 1 SGB II ist zu einer Normsetzung für die Bestimmung regional angemessener Unterkunfts- und ggf auch Heizkosten ermächtigt worden (vgl BT-Drucks 17/3404 S 99). Werden auch Aufwendungen für die Heizung in diese untergesetzliche Normsetzung einbezogen, wozu das Bundesrecht nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II nicht verpflichtet, müssen sie deshalb auf der Grundlage von Daten des örtlichen Vergleichsraums als angemessen bestimmt werden.

47

b) Mit der WAV wird nach § 2 Abs 1 Satz 1 und § 4 ein Bruttowarmmietenkonzept verfolgt. Auf dessen Grundlage wird gemäß § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II eine Gesamtangemessenheitsgrenze gebildet. In deren Bildung fließen die nach § 3 Abs 3 WAV auf der Grundlage des bundesweiten Heizspiegels bestimmten Aufwendungen für Heizung ein.

48

Die durch den Antragsgegner rechtswidrig bestimmte Höhe der Aufwendungen für Heizung führt zur Rechtswidrigkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV. Denn nur die Zusammenfassung je für sich - unter Beachtung der Verfahrensanforderungen an eine realitätsgerechte Bedarfsbemessung - rechtmäßig bestimmter Höhen der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und für Heizung ergibt eine ermächtigungskonforme untergesetzliche abstrakte Gesamtangemessenheitsgrenze. Entspricht auch nur einer der beiden Werte für die Aufwendungen - Bruttokaltmiete und Heizkosten - nicht den rechtlichen Anforderungen, bewirkt dies die Rechtswidrigkeit der ermittelten Richtwerte für angemessene Bruttowarmmieten insgesamt, die die Gesamtangemessenheitsgrenze nach der WAV bilden.

49

Nach der Begründung zur WAV (GVBl 2012, 103 ff) werden für den jeweils in den Richtwert als Bruttowarmmiete einfließenden Grenzwert für Heizkosten die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten Heizspiegels zugrunde gelegt. Die Richtwerte zur Bestimmung der abstrakten Angemessenheit von Bruttowarmmieten werden nach der Begründung sodann auf dieser Grundlage aus dem Produkt von abstrakt angemessener Wohnungsgröße und dem jeweiligen angemessenen qm-Preis für eine Bruttowarmmiete ermittelt. Soweit in der Begründung ausgeführt ist (unter Ziffer 2 am Ende), dass die Angemessenheitsprüfung sich allein auf das Ergebnis des Produkts (Richtwert), nicht jedoch auf die einzelnen Faktoren des Produkts beziehe (so genannte Produkttheorie), stimmt dies insoweit mit der Rechtsprechung des BSG überein - nach der für die Angemessenheit der Aufwendungen für Unterkunft abzustellen ist auf das Produkt aus angemessener Wohnfläche einerseits und Ausstattung bzw Standard andererseits, die sich in der Wohnungsmiete niederschlagen, weshalb nicht alle berücksichtigungsfähigen Faktoren jeweils im Bereich der Angemessenheit liegen müssen (stRspr, zuletzt BSG Urteil vom 10.9.2013 - B 4 AS 77/12 R, aaO, RdNr 31) -, als es nicht jeweils auf die angemessene Wohnfläche und auf angemessene Kosten je Quadratmeter ankommt, sondern die Angemessenheit des Produkts aus Wohnungsgröße und Preis genügt. Damit sollen interne Ausgleiche im Einzelfall ermöglicht werden: Eine Wohnung kann größer sein, wenn ihr qm-Preis günstiger ist; ihr qm-Preis kann teurer sein, wenn sie kleiner ist.

50

Diese Ausrichtung der Produkttheorie ändert aber nichts daran, dass das, was an Bemessungsfaktoren in den jeweiligen angemessenen qm-Preis für die Unterkunft und für die Heizung Eingang gefunden hat, abstrakt angemessen sein muss. Interne Ausgleiche derart, dass die tatsächliche Bruttokaltmiete höher sein kann, wenn die tatsächlichen Heizkosten geringer sind und umgekehrt, sind auch im Konzept einer angemessenen Bruttowarmmiete angelegt. Diese Wirkungen bei der Anwendung einer Gesamtangemessenheitsgrenze im Rahmen der Angemessenheitsprüfung im Einzelfall rechtfertigen es indes nicht, bereits bei der Bildung dieser abstrakten Grenze Faktoren zu berücksichtigen, die ihrerseits nicht den Verfahrensanforderungen an die realitätsgerechte Bemessung abstrakt angemessener Bedarfe genügen. Nur bis zu einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze, die gebildet ist aus dem Produkt von abstrakt angemessener Wohnungsgröße und abstrakt angemessenen qm-Preis, der seinerseits aus der Summe von abstrakt angemessener Bruttokaltmiete und abstrakt angemessenen Heizkosten zusammen gesetzt ist, sind bei der Prüfung der Angemessenheit geltend gemachter Bedarfe für Unterkunft und Heizung interne Ausgleiche im Einzelfall möglich. Diese für Leistungen nach dem SGB II beanspruchende Personen begünstigenden Wirkungen der Produkttheorie bewirken mithin nicht ihrerseits eine Absenkung der Verfahrensanforderungen bei der Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit iS des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II, auch nicht für den untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II.

51

7. Die WAV vom 3.4.2012 ist insgesamt rechtswidrig und ist zutreffend vom LSG nach § 55a Abs 5 Satz 2 Halbs 1 SGG insgesamt für unwirksam erklärt worden. Sie enthält keine abtrennbaren Regelungen, die für sich isoliert betrachtet eigenständig und rechtmäßig sind und deshalb unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers als Teilregelungen bestehen bleiben könnten (vgl zur Abteilbarkeit von Normen eines Normgefüges bei der objektiven Prüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung, an das sich das Verfahren nach § 55a SGG anlehnt, Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Beschluss vom 18.7.1989 - 4 N 3/87 - BVerwGE 82, 225 = juris RdNr 22, 26 bis 28; BVerwG Beschluss vom 4.6.1991 - 4 NB 35/89 - BVerwGE 88, 268 = juris RdNr 15 bis 16, 24 bis 31; BVerwG Urteil vom 19.9.2002 - 4 CN 1/02 - BVerwGE 117, 58 = juris RdNr 12 bis 13; BVerwG Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6/04, juris RdNr 15; BVerwG Urteil vom 9.4.2008 - 4 CN 1/07 - BVerwGE 131, 100 = juris RdNr 13). Hierfür streitet auch der der Rechtsprechung des BVerwG zu entnehmende Grundsatz, dass die Teilunwirksamkeit zur Gesamtunwirksamkeit eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme darstellt (vgl BVerwG Beschluss vom 24.4.2013 - 4 BN 22/13 - juris RdNr 3 mwN). Eine solche Ausnahme kommt hier nicht in Betracht, weil mit der Rechtswidrigkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV auf der Grundlage des durch den Antragsgegner verfolgten Bruttowarmmietenkonzepts die WAV in ihrem Kern betroffen ist. Diese steht und fällt mit der Gesamtangemessenheitsgrenze, auf die die weiteren Verordnungsregelungen bezogen sind.

52

a) Insbesondere ist die Bestimmung der angemessenen Höhe der Bruttokaltmiete nach § 3 Abs 2 WAV durch die rechtswidrige Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung nach § 3 Abs 3 WAV sowie der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV "infiziert". Zutreffend hat das LSG insoweit - auch unter Hinweis auf die aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtliche Entstehungsgeschichte der WAV - ausgeführt, es könne nicht festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber zumindest die Referenzmiete bruttokalt nach § 3 Abs 2 WAV so wie geschehen festgelegt haben würde, wenn die Unwirksamkeit der ausgehend hiervon im Weiteren in der WAV bestimmten Gesamtangemessenheitsgrenzen bekannt gewesen sein würde. Denn aus der Entstehungsgeschichte der WAV ergibt sich, dass das Bruttowarmmietenkonzept vom Antragsgegner verfolgt worden ist, um Kostensenkungsverfahren, die durch die festgelegten Bruttokaltmieten erforderlich werden könnten, weitgehend zu vermeiden. Die Bruttokaltmiete ist ersichtlich in Kenntnis des Aufstockungspotentials eines hohen Werts für Heizkosten im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze festgelegt worden und danach so eng mit dieser Grenze verflochten, dass ihre Abtrennbarkeit unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers ausscheidet.

53

Es ist die Folge des vom Antragsgegner zugrunde gelegten Bruttowarmmietenkonzepts, dass die Gesamtangemessenheitsgrenze insgesamt rechtswidrig und unwirksam ist, wenn nur einer der zu ihrer Bildung herangezogenen Werte rechtswidrig ist. Mit der Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV geht einher, dass auch die anderen zu ihrer Bildung nach § 3 WAV herangezogenen Werte, einschließlich der als angemessen anerkannten Wohnfläche nach § 3 Abs 1 WAV, diese Unwirksamkeit teilen, selbst wenn sie für sich isoliert betrachtet rechtmäßig ermittelt sein sollten, weil sie mangels Abtrennbarkeit als Teilregelungen bei Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze keinen Bestand haben können. Mit der Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV ist die Regelung zu ihren Datengrundlagen in § 3 WAV insgesamt unwirksam.

54

Damit aber weist die WAV keinen wirksamen Mindestinhalt nach § 22b Abs 1 Satz 1 SGB II mehr auf, den eine auf die §§ 22a bis 22c SGB II gestützte untergesetzliche Norm nach Bundesrecht aufzuweisen hat. Die Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit von §§ 3 und 4 WAV führen schon deshalb zur Unwirksamkeit der übrigen Regelungen der WAV, die aber auch ohnehin alle auf die den Kern der WAV bildenden Regelungen in §§ 3 und 4 WAV bezogen und neben diesen nicht eigenständig lebensfähig sind.

55

Dies gilt auch für die Sonderregelung des § 6 WAV zu die Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV überschreitenden besonderen Bedarfe für Unterkunft und Heizung, die an das Überschreiten des rechtswidrig bestimmten Richtwerts nach § 4 WAV anknüpft. Mangels Abtrennbarkeit dieser Regelung kommt es vorliegend nicht entscheidungserheblich darauf an, ob - was das LSG geprüft und bejaht hat - § 6 WAV auch deshalb unwirksam ist, weil er seinerseits keine allein ermächtigungskonforme Bestimmung abstrakt angemessener besonderer Bedarfe enthält. Doch weicht die Prüfung des LSG nicht von den bundesrechtlichen Anforderungen an Sonderregelungen für besondere Bedarfe nach § 22b Abs 3 SGB II ab, die der Senat in seinem Urteil vom 17.10.2013 formuliert hat (B 14 AS 70/12 R, aaO, RdNr 34 bis 38).

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b) Der Gesamtunwirksamkeit der WAV steht nicht entgegen, dass diese mit ihrer Anknüpfung an zu hohe Werte für Heizkosten im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze für Leistungen nach dem SGB II beanspruchende Personen potentiell begünstigend wirkt. Auch ist nicht dem Argument des Antragsgegners in seiner Revision zu folgen, die Bestimmung angemessener Heizkosten als Bestandteil der Gesamtangemessenheitsgrenze auf der Grundlage des bundesweiten Heizspiegels führe zur Bedarfsdeckung in allen Einzelfällen und die Einbeziehung offensichtlich hoher Werte zu einer grundsicherungsrechtlich sicheren Lösung. Denn angemessen sind weder zu niedrig noch zu hoch bemessene Bedarfe für Unterkunft und Heizung. Vielmehr werden diese nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II allenfalls in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, soweit diese angemessen sind. Der Korridor angemessener Aufwendungen wird nach oben durch die tatsächlichen Aufwendungen und nach unten durch eine mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum unvereinbare Bedarfsanerkennung begrenzt. In diesem Korridor gibt es einerseits keine feststehende Obergrenze der Angemessenheit, andererseits nicht die Möglichkeit, höhere als nach den maßgeblichen Verhältnissen des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt angemessene Aufwendungen anzuerkennen, denn diese Verhältnisse sind realitätsgerecht abzubilden. Von dieser Vorgabe der Angemessenheit befreit auch nicht die Ermächtigung zu untergesetzlicher Normsetzung in § 22a Abs 1 SGB II (vgl § 22a Abs 3 Satz 1, § 22b Abs 1 Satz 4 SGB II).

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In einem - wie hier - zulässig angestrengten Normenkontrollverfahren nach § 55a SGG als neben dem Individualrechtsschutz der objektiven Rechtskontrolle dienenden Verfahren kommt es entscheidend ohnehin nicht auf die Wirkungen der zur Überprüfung gestellten Normen, auf ihre Vorteile oder Nachteile im Einzelfall, sondern auf ihre Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht an, denn es ist nach § 55a Abs 1 SGG über ihre Gültigkeit und nicht über eine individuelle Rechtsverletzung zu entscheiden. Es kann deshalb die untergesetzliche normative Bestimmung angemessener Bedarfe für Unterkunft und Heizung nicht dadurch in dem objektiven Rechtsbeanstandungsverfahren nach § 55a SGG vor rechtlicher Kritik geschützt werden, dass sie weitergehende als die durch das höherrangige Gesetzesrecht in § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegebenen angemessenen Bedarfe berücksichtigt (vgl zum Normenkontrollverfahren als objektivem Rechtsbeanstandungsverfahren Axer, SGb 2013, 669, 672; Keller in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 10. Aufl 2012, § 55a RdNr 2, 19, 22; Luik, ZFSH/SGB 2013, 683, insbes 687 f; Schreiber in Breitkreuz/Fichte, SGG, 2. Aufl 2014, § 55a RdNr 2, 18).

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c) Auch unangemessen zu hoch bemessene Bedarfe können zudem auf längere Sicht nachteilige Wirkungen haben, weil sie geeignet sind, die Marktverhältnisse zu verzerren und auf dem örtlichen Wohnungsmarkt preissteigernd zu wirken (zu den Wirkungszusammenhängen zwischen Kosten der Unterkunft und lokalen Wohnungsmärkten vgl Forschungen Heft 142: "Kosten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte. Auswirkungen der Regelungen zur Übernahme der Kosten der Unterkunft auf Transferleistungsempfänger und Kommunen", hrsg vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sowie Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, 2009).

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Schließlich können unangemessen zu hoch bemessene Bedarfe für Unterkunft und Heizung, für die der Antragsgegner die Finanzierungslast nicht allein trägt, auch bewirken, dass die zweckgebundene Beteiligung des Bundes an den Leistungen für Unterkunft und Heizung nach § 46 Abs 5 SGB II zu hoch ausfällt (vgl zur Möglichkeit von Schadenersatzansprüchen des Bundes BSG Urteil vom 15.12.2009 - B 1 AS 1/08 KL - BSGE 105, 100 = SozR 4-1100 Art 104a Nr 1).

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8. Da die WAV vom 3.4.2012 insgesamt unwirksam ist, besteht für den Senat kein Anlass, sich auf "Fehlersuche" zu begeben (vgl dazu BVerwG Urteil vom 17.4.2002 - 9 CN 1/01 - BVerwGE 116, 188 = juris RdNr 42 bis 44), ob die WAV oder einzelne ihrer Regelungen auch aus anderen rechtlichen Gründen rechtswidrig sein könnten, und auch keine Veranlassung zur Prüfung, ob nicht abtrennbare Teilregelungen der WAV mit höherrangigem Recht bei isolierter Betrachtung vereinbar sein könnten (noch enger Axer, SGb 2013, 669, 672: "keine Kompetenz zu allgemeinen rechtsgutachtlichen Ausführungen"; weniger streng BVerwG Beschluss vom 11.12.2002 - 4 BN 16/02 - BVerwGE 117, 239 = juris RdNr 8: Weiterprüfung als "nobile officium"). Insbesondere besteht kein Anlass zur revisionsgerichtlichen Prüfung, ob die Bestimmung der angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft nach § 3 Abs 2 WAV rechtlicher Kontrolle standhält. Vielmehr ist es dem Antragsgegner überlassen, ob und in welcher Weise durch eine erneute Ausübung der Normsetzungsermächtigung in §§ 22a bis 22c SGB II iVm § 8 AG-SGB II der Weg zur Bestimmung der Höhe angemessener Aufwendungen für Unterkunft und ggf Heizung im Land Berlin durch Erlass einer neuen Verordnung beschritten wird.

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9. Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs 1 SGG.