B 11 AL 87/00 R

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 6. September 2000 wird zurückgewiesen. Die Beklagte hat dem Kläger die außergerichtlichen Kosten des Rechtsstreits zu einem Viertel zu erstatten.

Gründe:

I

Der Rechtsstreit betrifft die Entziehung von Arbeitslosenhilfe (Alhi) wegen der Zuerkennung von Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung.

Die beklagte Bundesanstalt für Arbeit (BA) bewilligte dem am 8. April 1937 geborenen Kläger Alhi zuletzt für die Zeit vom 2. September 1996 bis 31. August 1997. Ab 1997 betrug der Leistungssatz 402,60 DM wöchentlich, 1.744,60 DM monatlich. Bei einer Vorsprache forderte die Arbeitsvermittlerin den Kläger am 27. August 1996 auf, im Oktober/November 1996 Rentenantrag zu stellen. Der Kläger stellte den Rentenantrag bei der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) am 10. Februar 1997.

Mit Schreiben vom 14. März 1997 forderte die BA ihn schriftlich auf, innerhalb eines Monats Antrag auf Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung zu stellen. Sie wies den Kläger darauf hin, der Anspruch auf Alhi ruhe nach Ablauf eines Monats ab Zugang des Schreibens bis zu dem Tage, an dem er Altersrente beantrage. Außerdem unterrichtete das Schreiben den Kläger über seine Mitwirkungspflichten und die Folgen fehlender Mitwirkung sowie das Ruhen des Anspruchs auf Alhi während der Zeit, für die eine Rente wegen Alters zuerkannt sei. Der Kläger teilte der BA mit, er habe den Rentenantrag schon am 10. Februar 1997 gestellt.

Die BfA bewilligte dem Kläger Altersrente wegen Arbeitslosigkeit ab 1. Mai 1997 mit einem Zahlbetrag nach Abzug der Beitragsanteile zur Kranken- und Pflegeversicherung von 1.253,97 DM (Bescheid der BfA vom 24. April 1997).

Daraufhin hob die BA die Bewilligung von Alhi mit Bescheid vom 7. Mai 1997 mit Wirkung ab 1. Mai 1997 auf. Für Mai 1997 hatte sie Alhi noch nicht gezahlt.

Den Widerspruch gegen den Bescheid vom 7. Mai 1997 begründete der Kläger damit, er habe die Altersrente auf Anraten der Arbeitsvermittlerin der BA beantragt. Die Altersrente sei niedriger als die zuvor bezogene Alhi. Zwar werde das Sozialamt seine Altersrente aufstocken, sich jedoch die Sozialhilfe von seinen Kindern erstatten lassen. Das habe er eigentlich vermeiden wollen. Er habe nun erfahren, daß er die Rente nicht hätte beantragen müssen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juni 1997 wies die BA den Rechtsbehelf zurück und führte aus, während des Bezuges von Altersrente ruhe der Anspruch auf Alhi. Wegen dieser wesentlichen Änderung in den Verhältnissen sei sie zur rückwirkenden Aufhebung der Leistungsbewilligung berechtigt, weil der Kläger diese Rechtsfolgen aus dem Merkblatt für Arbeitslose habe entnehmen können. Einer Ermessensausübung habe es nicht bedurft.

Das Sozialgericht (SG) hat den Aufhebungsbescheid vom 7. Mai 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Juni 1997 mit der Begründung aufgehoben, die Ruhensvorschrift des § 118 Abs 1 Nr 4 Arbeitsförderungsgesetz (AFG) sei in Fällen, in denen der Arbeitslose den Rentenantrag nach Aufforderung durch die BA stelle, mit der Maßgabe anzuwenden, daß die Rente an den Rentenversicherungsträger zurückzuerstatten sei, wenn der Arbeitslose der Aufforderung zur Antragstellung nicht habe folgen müssen. Dies sei dann der Fall, wenn die BA im Wege des Ermessens von einer Aufforderung, einen Antrag auf Altersrente zu stellen, wegen der wirtschaftlichen Folgen - Herbeiführen von Sozialhilfebedürftigkeit - habe absehen müssen. Dies treffe hier zu, weil der Kläger durch die Bewilligung der Altersrente ein Drittel seines ohnehin nur geringen Alhi-Einkommens einbüße.

Auf die Berufung der BA hat das Landessozialgericht (LSG) das Urteil des SG aufgehoben und die Klage abgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, die Bewilligung der Altersrente habe eine wesentliche Änderung in den Verhältnissen herbeigeführt, weil sie das Ruhen des Anspruchs auf Alhi bewirke. Die mögliche Rechtswidrigkeit der Aufforderung, den Rentenantrag zu stellen, wirke sich auf die Rechtmäßigkeit des Entziehungsbescheids nicht aus. Die Rechtsansicht des SG sei nicht zu bestätigen, weil sie zu Unrecht von der Schutzlosigkeit Arbeitsloser gegenüber der Aufforderung durch die BA, einen Rentenantrag zu stellen, ausgehe. Demgegenüber habe die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) ausgesprochen, die Aufforderung enthalte eine als Verwaltungsakt zu qualifizierende Regelung, die in atypischen Fällen die Ausübung von Ermessen erfordere. Nicht schutzlos sei der Kläger gewesen, weil er die Möglichkeit gehabt habe, der Aufforderung mit Widerspruch und Anfechtungsklage entgegenzutreten. Ein günstigeres Ergebnis lasse sich nach Bewilligung der Altersrente auch nicht mit dem sozialrechtlichen Herstellungsanspruch begründen, denn durch diesen könne der Eintritt tatsächlicher Verhältnisse nicht ungeschehen gemacht werden. Die Ruhenswirkung trete kraft Gesetzes ein. Sie sei nach § 134 Abs 3c Satz 3 AFG auch nicht durch Verzicht des Klägers auf die Altersrente rückgängig zu machen.

Mit der vom LSG zugelassenen Revision rügt der Kläger sinngemäß die Verletzung des § 118 Abs 1 Nr 4 AFG iVm § 134 Abs 3c Satz 1 AFG. Auch wenn es für die Ruhensvorschrift ausschließlich auf die Zahlung der Altersrente ankomme, sei zu berücksichtigen, wie es zu dieser Zahlung gekommen sei. Der Kläger habe keine andere Wahl gehabt, als den Rentenantrag zu stellen, um den Lebensunterhalt für sich und seine Ehefrau zu gewährleisten. Obwohl die Aufforderung mit der Rechtsprechung des BSG als Verwaltungsakt angesehen werde, hätte es bis zu einer für ihn positiven Entscheidung Jahre gedauert. Während dieser Zeit hätte er weder Alhi noch Sozialhilfe erhalten, weil er einen Antrag auf Altersrente hätte stellen können. Die Ansicht des SG, die Aufforderung der Beklagten führe zu einer offensichtlichen Rechtsschutzlosigkeit des Klägers, sei zutreffend. Da bereits vor Aufforderung der BA, den Antrag auf Altersrente zu stellen, feststand, daß die Altersrente rund 500 DM geringer als die Alhi sein werde, habe die BA nicht nur Ermessen ausüben müssen, sondern sie sei wegen einer Ermessensschrumpfung auf Null verpflichtet gewesen, von der Aufforderung abzusehen. Außerdem habe der Träger der Sozialhilfe die Bewilligung von Hilfe zum Lebensunterhalt von nicht zumutbaren Voraussetzungen abhängig gemacht. Er habe den Sozialhilfeantrag deshalb zurückgenommen. Nunmehr erhalte er von seinen Eltern den Unterschiedsbetrag zwischen Altersrente und Alhi, um seinen Wohnbedarf zu decken. Da die BA ihn rechtswidrig aufgefordert habe, Altersrente zu beantragen, seien die dadurch eingetretenen Folgen nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs rückabzuwickeln. Doppelleistungen verlange er selbstverständlich nicht. Nachdem in der mündlichen Verhandlung vor dem LSG die Möglichkeit angesprochen worden sei, den Widerspruch gegen den Aufhebungsbescheid auch als Widerspruch gegen die Aufforderung vom 14. März 1997 anzusehen, habe die Prozeßbevollmächtigte des Klägers einen entsprechenden Antrag bei der BA gestellt. Die BA habe mitgeteilt, dieser Antrag solle zusammen mit dem weiteren Vorgehen im Rahmen des Revisionsverfahrens erörtert werden. Im übrigen habe sich der Kläger während des Verfahrens regelmäßig bei der BA gemeldet und sich der Arbeitsvermittlung zur Verfügung gestellt. Sein weiterer Antrag auf Bewilligung von Alhi sei jedoch mit Hinweis auf den Bezug der Altersrente abgelehnt worden. Eine Entscheidung über den dagegen gerichteten Widerspruch habe die BA bis zum rechtskräftigen Abschluß des Rechtsstreits ausgesetzt.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 6. September 2000 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Sozialgerichts Detmold vom 26. August 1998 zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie hält die Entscheidung des LSG für zutreffend. Der Gesetzgeber wolle den Nachrang der Alhi gegenüber Altersrenten aus der gesetzlichen Rentenversicherung gewährleisten, indem er die BA ermächtige, Leistungsbezieher zur Stellung von Rentenanträgen aufzufordern. Dabei gehe der Gesetzgeber typisierend davon aus, daß die Altersrente den Lebensunterhalt in vollem Umfang sicherstelle. Der Nachrang der Alhi sei unabhängig von der Höhe der Altersrente. Die Rechtsprechung des BSG, die bei niedriger Rente wegen Alters eine Ermessensentscheidung der BA fordere, stehe mit dem Willen des Gesetzgebers und Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht im Einklang. Die Aufforderung, einen Rentenantrag zu stellen, weise als vorbereitende Maßnahme für eine Rechtsfolge auch nicht die Merkmale eines Verwaltungsakts auf.

In der mündlichen Verhandlung hat die BA den Aufhebungsbescheid für den Leistungszeitraum Mai 1997 aufgehoben. Der Kläger hat dieses Teilanerkenntnis angenommen.

II

Die Revision des Klägers ist nicht begründet, denn die Entscheidung des LSG beruht nicht auf einer Gesetzesverletzung (§ 170 Abs 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG)).

1. Gegenstand der Revision ist nach dem angenommenen Teilanerkenntnis (§ 101 Abs 2 SGG) für Mai 1997 nur noch der Anspruch des Klägers auf Alhi ab 1. Juni 1997. Damit hat die BA der Rechtsprechung des BSG Rechnung getragen, die ein Zuerkennen im Sinne des § 118 Abs 1 AFG erst in dem Zuerkennen zur Zahlung sieht (BSG SozR 4100 § 118 Nr 10; BSG SozR 1300 § 48 Nr 22; BSGE 70, 51, 52 = SozR 3-4100 § 118 Nr 3). Dies traf für Mai 1997 nicht zu, weil die Altersrente zur Befriedigung von möglichen Ersatzansprüchen zunächst einbehalten und erst nach weiterer Klärung dem Versicherten zuerkannt oder ausgezahlt wurde. Ein solches Verständnis entspricht dem Zweck der Ruhensvorschrift, die nicht nur Doppelleistungen ausschließen, sondern auch nahtlose Leistungen verschiedener Sozialleistungsträger gewährleisten soll. Mit dem Aufhebungsbescheid vom 7. Mai 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Juni 1997 hatte die BA den Bewilligungsbescheid vom 5. September 1996, mit dem sie dem Kläger Alhi bis zum Ende des Bewilligungsabschnitts am 31. August 1997 bewilligt hatte, mit Wirkung ab 1. Mai 1997 aufgehoben.

2. Die Revision ist zulässig, denn die Revisionsbegründung entspricht noch den Anforderungen des § 164 Abs 2 Satz 3 SGG. Zwar enthalten die Ausführungen der Revisionsbegründung keine Auseinandersetzung mit der rechtlichen Begründung des angefochtenen Urteils, die das Ruhen der Alhi und damit die Rechtmäßigkeit der Entziehung mit dem Ruhen des Anspruchs nach § 118 Abs 1 Nr 4 AFG begründet hat. Den Ausführungen läßt sich aber noch entnehmen, daß der Kläger einen engen sachlichen Zusammenhang zwischen der Rechtsfolge des Ruhens, seinem Antrag auf Rente wegen Alters und der Aufforderung der BA, diesen Rentenantrag zu stellen, sieht. Wegen der beiden Beteiligten bekannten wirtschaftlichen Folgen des Rentenantrags - die Altersrente des Klägers ist rund 500 DM geringer als die Alhi - strebt der Kläger eine Rückabwicklung der mit der Aufforderung der BA und dem Rentenantrag herbeigeführten Rechtsfolge des Ruhens der Alhi an. Die Revisionsbegründung läßt erkennen, inwiefern sie die Entscheidung des LSG nicht für rechtmäßig hält.

3. Rechtsgrundlage für die Aufhebung der Alhi-Bewilligung sind § 152 Abs 3 AFG idF des Gesetzes vom 21. Dezember 1993 (BGBl I, 2353) iVm § 48 Abs 1 Sozialgesetzbuch - Zehntes Buch - Verwaltungsverfahren (SGB X).

3.1 Die Bewilligung von Alhi ab 2. September 1996 mit Bescheid vom 5. September 1996 enthält einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Maßgebend für die Dauerwirkung eines Verwaltungsaktes sind seine rechtlichen Wirkungen über den Zeitpunkt der Bekanntgabe bzw Bindungswirkung hinaus (BSGE 78, 109, 111 = SozR 3-1300 § 48 Nr 48 mwN; BSG Urteil vom 20. Juni 2001 - B 11 AL 10/01 R - zur Veröffentlichung vorgesehen). Wesentlich iS des § 48 Abs 1 SGB X ist jede für die bewilligte Leistung rechtserhebliche Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse (BSG aaO). Die Feststellung einer wesentlichen Änderung in den Verhältnissen richtet sich damit nach dem für die Leistung maßgeblichen Recht.

3.2 Da hier allein über die Rechtmäßigkeit der Entziehung von Alhi für die Zeit vom 1. Juni bis 31. August 1997 zu entscheiden ist, sind die Vorschriften des AFG für die rechtliche Beurteilung maßgebend. Das Sozialgesetzbuch - Arbeitsförderung (SGB III) ist erst am 1. Januar 1998 in Kraft getreten und kommt deshalb nur für Leistungszeiträume ab 1. Januar 1998 in Betracht (BSGE 87, 31, 34 = SozR 3-4100 § 134 Nr 22). Unabhängig davon, ob die materiellen Anspruchsvoraussetzungen der Alhi nach §§ 134 ff AFG für die Zeit ab 1. Juni 1997 weiterhin vorgelegen haben, ist eine wesentliche Änderung in den Verhältnissen insofern eingetreten, als der Anspruch auf Alhi von diesem Zeitpunkt an ruht. Nach §§ 134 Abs 4, 118 Abs 1 Nr 4 AFG ruht der Anspruch auf Alhi während der Zeit, für die dem Arbeitslosen ein Anspruch auf Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung zuerkannt ist. Zuerkannt iS dieser Vorschrift ist ein Anspruch, wenn der andere Leistungsträger infolge der Zuerkennung Zahlungen an den Kläger zu erbringen hat (BSGE 70, 51, 52 = SozR 3-4100 § 118 Nr 3 mwN). Dem ist hier genügt, denn die BfA hat dem Kläger mit Bescheid vom 24. April 1997 mit Wirkung ab 1. Juni 1997 als laufende Zahlung Altersrente wegen Arbeitslosigkeit bewilligt. Gegenrechte der BfA, mit denen sie einer Erfüllung des Rentenanspruchs entgegentreten könnte, sind vom LSG nicht festgestellt. Der Zweck der Ruhensregelung, eine Doppelversorgung aus öffentlichen Kassen zu verhindern (BSGE 70, 51, 53 = SozR 3-4100 § 118 Nr 3), rechtfertigt die Rechtsfolge des Ruhens in dem Sinne, daß der BA ein Leistungsverweigerungsrecht gegenüber dem aus der Bewilligung folgenden Anspruch auf Alhi zusteht. Dieser Umstand enthält eine rechtserhebliche und damit wesentliche Änderung in den Verhältnissen iS des § 48 Abs 1 SGB X. Das Ruhen nach § 118 Abs 1 Nr 4 AFG erfaßt den Anspruch auf Alhi in voller Höhe unabhängig von der Höhe der Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung. Dabei kommt es für die Anwendung der Ruhensregelung nicht darauf an, ob die Altersrente den Lebensunterhalt tatsächlich sicherstellt (BSGE 73, 10, 17 = SozR 3-4100 § 118 Nr 4 mwN). Abweichendes gilt für Altersrenten aus der gesetzlichen Rentenversicherung nur unter den Voraussetzungen des § 118 Abs 2 Nr 2 AFG, der nach § 134 Abs 4 Satz 3 AFG idF des Gesetzes vom 24. März 1997 (BGBl I, 594) für die Alhi nicht gilt.

3.3 Die erörterte Rechtsfolge des Ruhens tritt unabhängig davon ein, ob der Kläger den Rentenantrag aus freien Stücken oder nach Aufforderung durch die BA gemäß § 134 Abs 3c AFG idF des Gesetzes vom 24. Juni 1996 (BGBl I, 878) gestellt hat. Unter diesen Umständen kann unentschieden bleiben, ob die im Rahmen einer Besprechung im Arbeitsamt am 27. August 1996 von der Arbeitsvermittlerin mündlich erteilte Aufforderung den Anforderungen des § 134 Abs 3c AFG entspricht (zu den Anforderungen im einzelnen: BSGE 87, 31, 35 ff = SozR 3-4100 § 134 Nr 22). Unerheblich ist im vorliegenden Zusammenhang, daß eine Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung, deren monatlicher Zahlbetrag niedriger ist als die für den gleichen Zeitraum zu zahlende Alhi nach der Rechtsprechung einen atypischen Fall des § 134 Abs 3c AFG darstellt, der die BA verpflichtet, Ermessen auszuüben (BSGE 87, 31, 35, 39 = SozR 3-4100 § 134 Nr 22). Schließlich kann dahinstehen, ob gegenüber dem Vorgehen der BA (Aufforderung, den Rentenantrag zu stellen, und Entziehungsbescheid) effektiver Rechtsschutz gewährleistet ist. Gegebenenfalls wäre die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen die Aufforderung und die Möglichkeit, gegenüber der Entziehung von Alhi die gerichtliche Aussetzung des Vollzuges (§ 97 Abs 2 Satz 1 SGG) zu bedenken. Die Rechtswidrigkeit der Aufforderung, einen Rentenantrag zu stellen, hat für die Rechtmäßigkeit der Entziehung von Alhi nach § 48 Abs 1 SGB X iVm § 118 Abs 1 Nr 4 AFG ebensowenig Belang wie eine Rechtswidrigkeit der Bewilligung der Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung. Zu letzterer hat das BSG ausgesprochen, die Bewilligung der Rente habe Tatbestandswirkung mit der Folge, daß die BA die Rentenbewilligung unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit bei der Beurteilung des Ruhens zu berücksichtigen hat (BSGE 70, 51, 53 ff = SozR 3-4100 § 118 Nr 3; BSGE 76, 224, 226 = SozR 3-8120 Kap VIII E III Nr 5 Nr 4). Selbst die Rechtswidrigkeit der Aufforderung vom 14. März 1997 änderte nichts an der Ruhensfolge, denn diese knüpft hier nicht an die Aufforderung, sondern an die Zuerkennung der Altersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung an. Dies gilt unabhängig davon, daß der Kläger den Rentenantrag bereits am 10. Februar 1997, mithin vor der Aufforderung durch die BA vom 14. März 1997, gestellt hat. Die Tatbestandswirkung entfällt allenfalls, wenn die Altersrente nicht mehr "zuerkannt" ist. Dazu bedarf es einer Entscheidung der BfA, die die Tatbestandswirkung der Rentenbewilligung beseitigt. Eine solche Entscheidung ist nicht ergangen.

3.4 Gegenüber dem in der Revisionsbegründung mitgeteilten Versuch des Klägers, durch Verzicht auf die Altersrente eine Beseitigung der Tatbestandswirkung der Rentenbewilligung und eine Rückabwicklung der durch sie bewirkten Rechtsfolge herbeizuführen, wäre auf § 134 Abs 3c Satz 3 AFG hinzuweisen. Aus der in dieser Vorschrift enthaltenen Verweisung auf die §§ 35 ff SGB VI (2. Unterabschnitt) ergibt sich, daß ein Verzicht auf die Rente (§ 46 SGB I) ebensowenig wie ein Überschreiten der Hinzuverdienstgrenzen nach § 34 SGB VI geeignet ist, das Ruhen des Anspruchs auf Alhi nach § 118 Abs 1 Nr 4 AFG nachträglich zu beenden (Gagel/Ebsen, AFG, § 134 RdNr 188 o - Stand: Januar 1998). Mit dieser Regelung - über die hier nicht zu befinden ist - setzt der Gesetzgeber der Rechtsprechung des BSG zur Tatbestandswirkung von Entscheidungen des Trägers der gesetzlichen Rentenversicherung bei Verzicht auf Rentenleistungen im Bereich der Alhi Grenzen (vgl dazu: BSGE 70, 51, 54 f = SozR 3-4100 § 118 Nr 3). Ob damit auch die vom Kläger angestrebte Rückabwicklung auf der Grundlage des Herstellungsanspruchs ausgeschlossen ist, ist hier nicht zu entscheiden. Ein Herstellungsanspruch kann nur Erfolg haben, wenn die angestrebte Regelung mit dem geltenden Recht in Einklang steht (st Rspr, vgl BSG SozR 3-1200 § 14 Nr 29 mwN). Insgesamt schränkt § 134 Abs 3c AFG die Dispositionsbefugnis von Versicherten über die Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht nur hinsichtlich der Anträge auf Altersrenten, sondern auch gegenüber dem Verzicht auf bewilligte Renten ein. Der Sinn dieser Regelungen besteht darin, den Nachrang der Alhi als "eine aus Steuermitteln des Bundes finanzierte staatliche Fürsorgeleistung" gegenüber Versicherungsleistungen aus der Rentenversicherung zu gewährleisten (BT-Drucks 13/2898 S 5; BT-Drucks 13/3725 S 10).

3.5 Die Revision scheitert danach an der Ruhensvorschrift des § 118 Abs 1 Nr 4 AFG. Diese Regelung unterliegt keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken (BSGE 73, 10, 17 = SozR 3-4100 § 118 Nr 4 mwN). Solche Bedenken erhebt auch die Revision nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs 1 SGG; sie berücksichtigt das Teilanerkenntnis im Verhältnis zum Aufhebungszeitraum bis 31. August 1997.